Interrogazione a risposta in commissione 5-08026
presentato da
FABBRI Marilena
testo di
Lunedì 7 marzo 2016, seduta n. 584
FABBRI, MARCHI, LENZI, BORGHI, FRAGOMELI, GUERRA, FANUCCI, FAMIGLIETTI, GASPARINI, MONTRONI, BARUFFI, GIOVANNA SANNA,PATRIZIA MAESTRI, PAOLA BOLDRINI, CARNEVALI e RUBINATO. — Al Ministro dell’interno, al Ministro dell’economia e delle finanze. — Per sapere – premesso che:
in data 11 dicembre 2015, 17 comuni del Bolognese hanno ricevuto da parte della procura regionale della Corte dei conti dell’Emilia Romagna (prot. n. 0009843–11/12/2015-PR–ER-T48-P) la comunicazione avente per oggetto «Pagamento oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi a favore di amministratori locali lavoratori autonomi. Operazione CARPE DIEM. Richiesta informazioni (articolo 74 TUCDC)», con la quale si richiedono informazioni tese a conoscere le iniziative assunte dalle amministrazioni interessate alla ripetizione delle some indebitamente versate a beneficio di amministratori (lavoratori autonomi o liberi professionisti) ex articolo 86, comma 2, del Testo unico leggi sull’ordinamento degli enti locali (Tuel) a decorrere dal 2012, ed in alcuni comuni anche a decorrere dal 2008;
l’articolo 51, comma 3, della Costituzione reca: «Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro»; detta norma è attuata dall’articolo 77, comma 1, del Testo unico leggi sull’ordinamento degli enti locali (Tuel), a mente del quale è sancito il diritto di ogni cittadino chiamato a ricoprire cariche pubbliche negli enti locali di disporre del tempo, dei servizi e delle risorse necessarie per l’espletamento del mandato e di usufruire dell’indennità e dei rimborsi spese;
l’articolo 86, del decreto legislativo n. 267 del 2000, prescrive, al comma 1, che «l’amministrazione locale prevede a proprio carico (…), il versamento degli oneri assistenziali, presidenziali e assicurativi ai rispettivi istituti per (…) [gli amministratori locali che rivestono le cariche specificatamente indicate] che siano collocati in aspettativa non retribuita [articolo 81 del Testo unico leggi sull'ordinamento degli enti locali (Tuel)] (…)», al comma 2 che «agli Amministratori locali [che rivestono le cariche specificatamente indicate al comma 1 e] che non siano lavoratori dipendenti, l’Amministrazione locale provvede, allo stesso titolo previsto dal comma 1, al pagamento di una cifra forfettaria annuale, versata per quote mensili. Con decreto dei Ministri dell’interno, del lavoro e della previdenza sociale e del tesoro, del bilancio e della programmazione economica sono stabiliti i criteri per la determinazione delle quote forfettarie in coerenza con quanto previsto per i lavoratori dipendenti, da conferire alla forma pensionistica presso la quale il soggetto era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell’incarico», e al comma 3 che «l’Amministrazione locale provvede, altresì, a rimborsare al datore di lavoro la quota annuale di accantonamento per l’indennità di fine rapporto entro i limiti di un dodicesimo dell’indennità di carica annua da parte dell’Ente e per l’eventuale residuo da parte dell’Amministratore»;
il decreto ministeriale dell’interno 25 maggio 2001 ha stabilito i criteri per la determinazione delle quote forfettarie da conferire a favore delle forme pensionistiche presso le quali l’amministratore locale era iscritto o continua ad essere iscritto alla data dell’assunzione del mandato di amministratore locale. Risulta quindi esplicitamente ammesso dall’articolo 1 del decreto citato, e può quindi legittimamente verificarsi, che un amministratore locale possa continuare ad essere iscritto alla forma pensionistica di riferimento per la professione svolta, anche durante l’assolvimento del mandato;
l’ente locale, come a suo tempo precisato anche dal Dicastero dell’interno con nota 23 settembre 2002, e parere 17 febbraio 2004, ha l’obbligo di versare gli oneri previdenziali per un amministratore locale-libero professionista che continua a svolgere durante il mandato la propria attività professionale. Secondo il Ministero, detto beneficio accordato ai liberi professionisti «si basa sul presupposto che l’assunzione di cariche pubbliche particolarmente impegnative interferiscono sull’attività del professionista, con ripercussioni prevedibili sul reddito e quindi sulla sua capacità contributiva», tenuto conto anche che, a differenza dei lavoratori dipendenti, «i lavoratori autonomi non hanno la possibilità di porsi in aspettativa e difficilmente possono sospendere l’attività professionale»; tale versamento da parte degli enti locali costituisce un beneficio che, secondo il Viminale, «va accordato a prescindere dall’incidenza dell’espletamento della carica elettiva sull’effettivo esercizio dell’attività professionale»;
non sono rintracciabili, fino a tutto il 2013, posizioni giurisprudenziali, di prassi e di dottrina contrarie; ed anche l’Inps (circolari n. 8/02 e n. 205/01) e casse professionali, con riferimento alla fattispecie, non hanno mai avanzato alcun riferimento alla necessità che i lavoratori autonomi dovessero rinunciare all’attività lavorativa. Ad oggi, infatti, sia gli istituti di previdenza, che le varie casse professionali non hanno mai posto ostacoli alla corresponsione dei contributi da parte degli enti locali per conto del proprio amministratore, confermando la regolarità della posizione debitoria delle amministrazioni tenuta al versamento delle somme assistenziali e previdenziali;
quanto sopra risulta coerente con l’impossibilità di applicare l’istituto dell’aspettativa previsto dall’articolo 81 del Tuel ai lavoratori autonomi, in quanto previsto per i soli lavoratori dipendenti, e alla difficoltà o impossibilità di addivenire alla sospensione e/o alla chiusura dell’attività libro professionale;
fino al 31 dicembre 2013, in merito all’articolo 86 del Tuel, le sezioni regionali della Corte dei conti (sezione Piemonte e sezione Puglia, rispettivamente con le deliberazione n. 43/13 e n. 57/13) si erano espresse precisando che il contributo forfettario per oneri previdenziali e assistenziali a carico degli enti locali era dovuto per i liberi professionisti che prima del mandato elettorale erano già iscritti e che continuavano ad essere iscritti durante il mandato alla gestione previdenziale di appartenenza. La ratio della norma suddetta è infatti quella di garantire che lo svolgimento del mandato elettorale non incida negativamente sulla posizione contributiva e previdenziale dei lavoratori non dipendenti chiamati a rivestire la carica di amministratore, analogamente a quanto previsto dal comma 1 dello stesso articolo per i lavoratori assunti con contratto di lavoro subordinato collocati in aspettativa. Tale disposizione origina dal presupposto che l’assunzione di cariche pubbliche particolarmente impegnative incide inevitabilmente nello svolgimento di una professione autonoma con ripercussioni prevedibili sul reddito e sulla relativa capacità contributiva per il periodo di espletamento del mandato. Per tali motivi, l’ordinamento ha previsto il versamento di una quota forfetaria minima di oneri previdenziali da parte dell’amministrazione locale per i lavoratori autonomi/amministratori. Gli amministratori lavoratori autonomi, a differenza dei lavoratori dipendenti, non hanno la possibilità di porsi in aspettativa e difficilmente possono sospendere completamente l’attività professionale senza evidenti ripercussioni;
a partire dal 2014, sulla base di un cambio di interpretazione, si verifica la prima deliberazione non in linea con il trend interpretativo della sezione Piemonte e sezione Puglia della Corte dei conti;
la sezione regionale per il controllo della Corte dei conti della Basilicata, con la deliberazione del 15 gennaio 2014, n. 3, si è espressa in merito alla richiesta di un sindaco di conoscere in quali casi risulta obbligo del comune a versare la contribuzione previdenziale per gli amministratori locali indicati un articolo 86 del Tuel non lavoratori dipendenti, e specificatamente se occorre una precedente iscrizione del lavoratore autonomo-amministratore locale alla Cassa di previdenza di riferimento e se, contestualmente, occorre anche la sua rinuncia ad espletare, durante il mandato, l’attività professionale (sospensione dell’attività libero professionale);
la citata pronuncia n. 3/14 afferma che gli amministratori locali, per ottenere da parte dell’ente locale il pagamento della quota forfettaria dei contributi previdenziali, devono necessariamente formalizzare anche un’espressa rinuncia all’attività lavorativa professionale, ciò al fine di parificare la loro posizione con quella dei lavoratori dipendenti per i quali è previsto che devono collocarsi in aspettativa per ottenere il beneficio del pagamento dei contributi per conto del datore di lavoro. In caso contrario, secondo la Corte lucana, non vi sarebbe parificazione fra lavoratori autonomi e lavoratori dipendenti, in quanto un lavoratore autonomo che continua la propria attività avrebbe un ingiusto beneficio economico e concorrenziale rispettivamente nei confronti di un lavoratore dipendente e di un lavoratore autonomo non amministratore di enti locali;
questa nuova interpretazione, non dovuta ad un cambiamento di norme, sta determinando crescenti difficoltà per gli amministratori non lavoratori dipendenti che svolgano attività professionale con la conseguente impossibilità per le casse di ricevere le contribuzioni da parte degli enti locali, ponendo nel nulla la ratio della previsione normativa di cui all’articolo 86, comma 2, del Tuel e, al contempo, sta creando atteggiamenti difformi su tutto il territorio nazionale, in base ai pronunciamenti delle varie corti;
sopo tale deliberazione ne sono seguite numerose altre in senso conforme di diverse sezioni regionali della Corte dei conti (Piemonte n. 72/14 e n. 180/14, Abruzzo n. 145/14, Marche n. 27/14, Lombardia n. 105/14, e altro), e anche il Ministero degli, interni, con il parere 4 agosto 2014, n. 15900/TU/086, ha condiviso la stessa interpretazione dell’articolo 86 del Tuel;
il citato parere della Corte dei conti della Basilicata richiama e prende le mosse dal combinato disposto degli articoli 77, comma 1, del Tuel e dell’articolo 51, comma 3, della Costituzione già citati in precedenza per poi nel dispositivo negare la correttezza dell’accollo al bilancio pubblico della spesa per oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi in favore dell’amministratore lavoratore non dipendente che non abbia rinunciato all’espletamento dell’attività lavorativa svolta (professionale, artigianale, commerciale, agricola, di collaborazione) e alla retribuzione corrispettiva;
il Ministero dell’interno con parere 4 agosto 2014 (class. n. 15900/TU/00/86) ha confermato la tesi della Corte conti sul versamento degli oneri previdenziali;
tale cambiamento interpretativo assimila l’aspettativa senza assegni per i lavoratori dipendenti solo all’ipotesi della rinuncia allo svolgimento dell’attività libero professionale per i lavoratori autonomi contrariamente a quanto descritto dal decreto ministeriale dell’interno 25 maggio 2001 e dalla circolare Inps n. 205/01 che invece assumono le due fattispecie non sovrapponibili;
i lavoratori autonomi non possano essere parificati ai lavoratori dipendenti e l’articolo 86, comma 2, con la locuzione «(…) l’Amministrazione locale provvede, allo stesso Titolo dai comma 1, al pagamento (…)», deve essere inteso per gli interroganti come riferibile limitatamente alla natura del pagamento, ossia per oneri assistenziali, previdenziali e assicurativi, e non anche con riferimento all’onere per i lavoratori autonomi di collocarsi in aspettativa non retribuita, ossia nel loro caso di non svolgere alcuna attività libero professionale durante l’espletamento del mandato elettivo per beneficiare del versamento da parte dell’ente locale dei contributi assistenziali e previdenziali;
risulta evidente che tale lavoratore, per adempiere compiutamente al proprio mandato elettivo, con riferimento ai soli soggetti indicati all’articolo 86, comma 1, Tuel deve impiegare a tale fine la propria risorsa «tempo» in maniera consistente, sottraendola così all’attività libero professionale; conseguentemente, il professionista sarà impossibilitato ad ottenere dalla stessa i correlati corrispettivi che determineranno una consistenza sottrazione di reddito personale. Tale impiego della risorsa «tempo» risulta dall’applicazione della norma, sino a tutto il 2013, pacificamente da compensare, sia con il riconoscimento di un’indennità di carica, che anche con i versamenti contributivi, in questo caso stabiliti forfettariamente in quelli minimi; ciò risulta giustificato anche dal fatto che il lavoratore autonomo deve provvedere a versare i propri contributi previdenziali direttamente con le entrate rivenienti dai corrispettivi professionali percepiti;
il riferimento delle sezioni della Corte dei conti all’alterazione della concorrenza, in conseguenza del versamento da parte dell’ente locale dei contributi per conto dell’amministratore locale-libero professionista, non è condivisibile a parere degli interroganti dell’interrogante, in quanto il professionista non si avvantaggia da tale situazione essendo il versamento degli oneri previdenziali minimi la compensazione della mancata percezione di corrispettivi che permettono anche i versamenti dei contributi forfetizzati nella quota minima. Anzi, in caso di sospensione dell’attività, il versamento della contribuzione previdenziale minima di riferimento per qualsiasi lavoratore autonomo risulterebbe nettamente inferiore a quella che ordinariamente viene corrisposta per un lavoratore dipendente in aspettativa, oltre al rischio di non trovarsi più un lavoro alla fine dell’esperienza amministrativa;
le amministrazioni locali, nello specifico quelle interessate, assicurano di aver operato correttamente provvedendo a versare i contributi forfettari per conto degli amministratori locali-lavoratori autonomi, a prescindere dal fatto che continuino a svolgere la propria attività autonoma. Pertanto, non avrebbe titolo la pretesa di recuperare somme in danno di un amministratore che peraltro, ha cessato il mandato politico nel giugno del 2014, con pericolo di esposizione del comune a dispendiosi contenziosi;
la tematica è stata inoltre affrontata il 3 dicembre 2014 in sede tecnica di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, stante la rilevanza delle problematiche –:
se sia a conoscenza della situazione suesposta, anche estesa ad altre regioni, e quali iniziative di competenza intenda assumere per chiarire la questione dal punto di vista normativo e della decorrenza temporale, al fine di garantire la partecipazione alla vita pubblica anche ai lavoratori non dipendenti e per rispondere a principi di chiarezza ed uguaglianza, nonché di omogeneità di comportamenti sull’intero territorio nazionale. (5-08026)
