Il superamento del bicameralismo perfetto ha fatto sorgere alcune domande importanti circa il collegamento tra bicameralismo perfetto (ossia due camere elette direttamente dal popolo che esprimono la fiducia al governo ed esercitano in modo paritario il potere legislativo e di sindacato ispettivo) e la qualità della democrazia. I sostenitori del No alla riforma sostengono che la non elezione diretta del Senato riduce la democrazia e intacca l’art. 1 della Costituzione, per cui la sovranità spetta al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.
In realtà, la critica che potrebbe apparire più sensata è che per votare le leggi costituzionali e di riforma costituzionale, il Senato non possa che essere eletto dal Popolo, poiché in difetto si integrerebbe un vulnus alla sovranità popolare.
Sbagliato. Se il comma 2 dell’art. 1 Cost. afferma che la sovranità appartiene al Popolo che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione e se la Costituzione modificata stabilirà nuove forme di esercizio indiretto come per il caso di senatori scelti dai Consigli Regionali su indicazione dei cittadini che poi votino le riforme costituzionali in Parlamento, non potrà davvero porsi alcun problema di incostituzionalità. Se, poi, si considera il Senato la camera di rappresentanza delle Regioni e delle autonomie locali, nell’ottica anche di una riforma dell’art. 117 Cost. e di una più incisiva suddivisione di competenze, è giusto che i senatori siano il più possibile espressione diretta delle rappresentanze politiche insediatatisi a livello locale.
Alcuni dati
Nel mondo, i Paesi monocamerali sono più di quelli bicamerali. E ciò è vero anche per l’Europa in senso geografico. Però, tutti i Paesi del G8 sono bicamerali: Canada, Francia, Italia, Germania, Giappone, Regno Unito, Russia e Stati Uniti.
15 Paesi del G20 sono bicamerali: gli stessi Paesi del G8 più Argentina, Australia, Brasile, India, Messico e Sud Africa, nonché – può ritenersi – la stessa Unione Europea nella misura in cui suddivide il potere legislativo tra Parlamento e Consiglio Europeo.
Sono, invece, monocamerali: Arabia Saudita, Cina, Corea del Sud, Indonesia e Turchia. 4 miliardi di persone su 5,5 (senza contare la Cina) sono rappresentati da sistemi bicamerali.
La maggioranza dei paesi della Unione Europea (15 su 28) non hanno una seconda camera. In altre parole sono sistemi parlamentari monocamerali.
Tra i 13 paesi che hanno una seconda camera solo in 5 paesi i suoi membri sono eletti direttamente dai cittadini. In Spagna, tra l’altro, una parte dei membri sono designati dalle Comunità Autonome. Tra questi 5 paesi, solo in Italia, Polonia e Romania si può dire che la seconda Camera abbia dei poteri legislativi rilevanti. E solo l’Italia ha un sistema parlamentare in cui il Senato ha esattamente gli stessi poteri della Camera.
Questo per enfatizzare ancora una volta una anomalia italiana, ovvero il fatto che la qualità della democrazia non la si misura sul numero di Camere previste a rappresentare il sistema istituzionale o elette direttamente dai cittadini, ma dalla sua efficacia a rappresentare bisogni ed aspettative del paese.
Una seconda Camera pare comunque auspicabile, contribuendo ad esercitare importanti funzioni di controllo rispetto ad una possibile “prevalenza della maggioranza” lungo l’asse Governo – Camera bassa, nonché funzioni di checks and balances nei rapporti in senso ampio tra le istituzioni, nonché, ovviamente, funzioni di riflessione nel procedimento legislativo.
La circostanza che, come accade in molti paesi, la volontà espressa dal Senato non sia legata alle responsabilità di attuazione del programma di Governo rende il Senato una sede particolarmente adatta per esercitare poteri di controllo, come, ad esempio, la seconda lettura di alcuni dei disegni di legge, il potere di inchiesta parlamentare, il sindacato ispettivo, i poteri di nomina di componenti delle Corti costituzionali, i pareri sulle nomine governative.
Il principio in base al quale non tutta la gestione dell’ordinamento può essere affidata alla maggioranza di governo – principio che si esprime anche in un meccanismo come la maggioranza qualificata o in un istituto come il referendum- trova dunque nel bicameralismo un presidio istituzionale, che è certamente possibile modulare secondo articolate varianti.
L’elezione diretta della seconda camera non è necessariamente una qualità dei regimi democratici, non esiste correlazione tra elezione diretta e peso politico delle seconde camere. Esistono paesi bicamerali in cui alla elezione diretta del Senato non corrisponde un suo ruolo rilevante nel processo legislativo. In Spagna e nella Repubblica Ceca l’ultima parola sulla legislazione ordinaria, compresa quella relativa al bilancio, appartiene alla camera bassa. In altre parole, in caso di disaccordo tra i due rami del Parlamento, il Senato non ha potere di veto.
Non è così invece in Francia e Germania. Il Bundesrat tedesco è nominato dai governi del Lander e il Senato francese è eletto da una platea di circa 150.000 grandi elettori. Eppure entrambi hanno più poteri del Senato spagnolo che è eletto direttamente dal popolo.
Ma questi fatti sembrano non bastare. Per contestare la legittimità di un Senato non elettivo la critica iperdemocratica usa due altri argomenti legati all’Italicum. Questo sistema elettorale prevede un premio di maggioranza nel caso in cui un partito o una coalizione arrivi al 40% dei voti ovvero nel caso di ballottaggio, se nessuno arriva a questa soglia al primo turno. La combinazione di premio di maggioranza e Senato non elettivo sarebbero un attentato alla democrazia. Come se solo una camera bassa eletta con sistema proporzionale fosse compatibile con un Senato non eletto direttamente dal popolo. In base a questo metro di giudizio la Gran Bretagna sarebbe un sistema ben poco democratico. Nel 2005 Tony Blair ha vinto il suo terzo mandato con il 35% dei voti (contro il 32% dei conservatori), e con questa percentuale il partito laburista ha ottenuto il 55% dei seggi . La Camera dei Lords inglese non è certamente una istituzione eletta dal popolo. Stessa cosa in Francia. Nel 2012 il partito socialista di Hollande ha conquistato il 53% dei seggi nella Assemblea Nazionale con il 29 % dei voti ottenuti al primo turno. E Il Senato francese, come già detto, non è eletto dai cittadini. Questo non vuol dire che compito della politica non sia quello di ricercare il maggior consenso cercando di interpretare al megglio le sesigenze delle diverse fasce della popolazione.
Guardando le cose in maniera pragmatica e in chiave comparata questa riforma è un passo che ci avvicina all’Europa, superando un sistema che ha avuto una sua funzione storica nel momento della nascita del sistema democratico repubblicano italiano, ma che negli ultimi trent’anni in particolare ha dimostrato di non essere più capace di coniugare le necessarie esigenze di rappresenza e responsabilità di governo.
AUSTRIA
In Austria vige un semipresidenzialismo parlamentare di tipo federale. Il Senato è composto da 62 membri in rappresentanza dei 9 Lander la cui durata in carica è riferita a quella dell’assemblea rappresentativa del Land che li ha designati. Il Senato non vota la fiducia e rispetto al potere legislativo, oltre ad avere potere di iniziativa, ha un diritto di veto sospensivo superabile se il Consiglio Nazionale (la Camera bassa) rivota il testo respinto dalla Camera Alta con maggioranza qualificata. Il potere di veto è assoluto per le leggi costituzionali. Partecipa alla messa in stato d’accusa del Presidente.
BELGIO
Si tratta di una monarchia ereditaria parlamentare a struttura confederale. I Senatori sono 71, in parte eletti a suffragio diretto, in parte designati dalle comunità confederate ed in parte cooptati dagli stessi senatori eletti dal popolo direttamente e designati dalle comunità. Il bicameralismo perfetto non esiste più dal 1995 e il Senato è stato ridotto al ruolo di rappresentante delle Comunità. Non vota la fiducia ed ha una partecipazione limitata alla funzione legislativa per materie maggiormente rilevanti stabilite dalla Costituzione, escluse le leggi di bilancio. Gode inoltre di un potere di veto sospensivo e riflessivo rispetto alle leggi votate dalla camera bassa (sonette d’alarme).
FRANCIA
La presenza di tratti classici sia dei regimi parlamentari che di quelli presidenziali, porta solitamente a parlare di regime semipresidenziale. Il Senato è composto di 348 membri che vengono designati da parte di un composito collegio di elettori su base dipartimentale. Si tratta di un collegio elettorale composto dai deputati di quel dipartimento, dai consiglieri regionali eletti nello stesso ambito dipartimentale e dai consiglieri del dipartimento stesso. Il Senato si rinnova ogni tre anni e mira a dare rappresentatività alle entità territoriali. Non ha il potere di revocare la fiducia al governo, ma ha il potere di iniziativa legislativa e di emendamento e partecipa all’approvazione delle leggi attraverso un meccanismo che impone l’approvazione, almeno in seconda lettura, di due testi uguali e che solo in caso contrario prevede una corsia accelerata con la partecipazione del governo e di una commissione ristretta di deputati e senatori. Si tratta di regola di un bicameralismo perfetto e senza limite al numero di letture e alle navette, ma che legittima dopo due letture infruttuose la possibilità di avviare una procedura più spedita a commissione ristretta.
GERMANIA
Stato federale, il cui impianto è stato rivisto nel 2006 con una nuova e più incisiva divisione di competenze legislative fra stato federale e singoli Land, le cui competenze e possibilità di veto in seno al Bundensrat sono state ulteriormente ridimensionate. Rimangono comunque competenze concorrenti quali quelle del nostro attuale art. 117 Cost. I membri del Bundensrat rappresentano i governi regionali e sono da questi eletti e da questi possono venire revocati. Ha nel suo complesso il potere di iniziativa legislativa. Ha facoltà di esame preventivo e diritto di consultazione preventiva su disegni di legge del governo federale.
Rispetto all’iniziativa legislativa del Bundestag, vi sono leggi per le quali occorre un pronunciamento formale (c.d. leggi a consenso necessario, come quelle costituzionali) anche della Camera alta e leggi per cui, invece, questa ha solo il potere di veto sospensivo con indizione di un organo di conciliazione intercamerale. Non partecipa alla votazione sulla fiducia al governo.
IRLANDA
Repubblica parlamentare con elementi di semipresidenzialismo (il presidente è eletto dal popolo).
Il Senato (Seanad) è nominato in parte dal Primo Ministro, in parte in rappresentanza di certe categorie socio-professionali ed in parte fra i possessori di diploma di laurea. I suoi membri sono 60. Nella volontà dei costituenti si tratta di un organo privo di base partitica.
La fiducia la dà solo la Camera bassa (il Dail). Il Senato non ha né diritto di censura, né diritto di interpellanza, né può procedere ad un dibattito su dichiarazioni ufficiali del Governo.
Tutti i progetti di legge devono comunque essere esaminati dal Senato per giungere all’approvazione definitiva. Nel caso in cui il Senato non approvi la legge trasmessa dal Dail, ovvero l’approvi con emendamenti su cui il Dail non concorda, trascorso un certo periodo la legge stessa, su decisione del Dail, potrà essere considerata comunque come approvata.
La revisione costituzionale è invece a bicameralismo perfetto.
PAESI BASSI
Monarchia parlamentare dal 1848, dove il monarca ha il ruolo di Capo dello Stato ed esercita funzioni essenzialmente di tipo cerimoniale, rappresentando, allo stesso tempo, una figura di arbitro super partes tra le fazioni politiche. La Costituzione assegna formalmente un ruolo importante ad entrambi i rami del Parlamento, dotati del potere legislativo, di inchiesta, di indirizzo politico e di bilancio. Tuttavia le regole del procedimento legislativo – che non attribuiscono alla Camera alta (Eerste Kamer) né il potere di iniziativa né quello di emendamento – e la prassi costituzionale hanno relegato la Eerste Kamer in una posizione secondaria, sostanzialmente di “camera di riflessione”, assegnando invece un ruolo decisamente predominante alla Tweede Kamer , la quale peraltro ha la rappresentanza diretta del corpo elettorale. I membri della Eerste Kamer in linea di massima non sono politici “di professione” ma svolgono altre attività, e ricevono un’indennità di funzione pari all’incirca a un quarto di quella spettante ai membri dell’altro ramo del Parlamento. La Costituzione olandese non contiene alcuna esplicita disposizione sulla responsabilità politica del Governo di fronte al Parlamento, limitandosi a stabilire che l’Esecutivo deve formulare annualmente una dichiarazione di politica generale davanti alle due Camere riunite in Stati Generali.
POLONIA
La Polonia è una repubblica parlamentare caratterizzata da un bicameralismo differenziato e dal rilevante ruolo del Presidente della Repubblica, eletto direttamente dal popolo ogni cinque anni e condivide il potere esecutivo con il Presidente del Consiglio e con i Ministri.
Il Senato, abolito durante il regime comunista, è stato ripristinato nel 1989 e, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, entrata in vigore nel 1997, comprende oggi 100 senatori eletti a suffragio universale diretto in altrettante circoscrizioni ad unico seggio. Il Senato partecipa alla funzione legislativa con poteri ridotti rispetto alla Camera bassa (potere di iniziativa, emendamento e modesto potere di intervento con veto superabile dalla Dieta con maggioranze qualificate) ed è escluso dal rapporto di fiducia e dalla funzione di controllo del potere esecutivo. I poteri del Senato sono viceversa maggiori nella procedura di revisione costituzionale. Il Senato non dispone di poteri di controllo sull’operato del Governo.
REGNO UNITO
Per secoli la composizione della House of Lords non si è fondata nemmeno in parte sul principio democratico, giacché i Lord venivano scelti dal sovrano, oppure ereditavano la loro carica. Nel corso del tempo, tuttavia, la discrezionalità regia si é via via attenuata, essendo la nomina preceduta da una consultazione tra Primo ministro, leader dell’opposizione e leader degli altri partiti nel 1999 con l’adozione, dopo lungo dibattito, del House of Lords Act che portò all’abolizione dell’ereditarietà del titolo di ‘Pari’ (Peer). L’House of Lords Act ha rappresentato l’apertura di una prima fase di riforma, cancellando tutti i Pari di diritto ereditario tranne 92, nella prospettiva di fare della House of Lords una Camera completamente elettiva, a cui oggi non si è ancora giunti. I membri della Camera alta sono 764. La maggior parte dei Lords attuali – circa 650 – sono nominati a vita sulla base di un’autocandidatura o di una proposta del Primo ministro sottoposta al vaglio di una Lord Appointment Committee, e successivamente convalidata con un atto della Corona. Fanno inoltre parte della House anche 25 Vescovi anglicani che, in forza della loro carica nella Chiesa d’Inghilterra, siedono di diritto in Parlamento. La House of Lords svolge funzioni legislative, di indirizzo e controllo sull’attività del Governo e rappresenta un luogo di confronto di idee. La funzione più rilevante è quella di contribuire all’esame e all’approvazione della legislazione, ma altrettanto importante risulta l’attività di controllo sull’esecutivo, tanto che le sedute della House of Lords sono sempre aperte dalle interrogazioni al Governo e dalla discussione su temi di politica generale di attualità. Anche nel Regno Unito il rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento è alla base del funzionamento delle istituzioni. Solo la House of Commons, la Camera bassa, però, esprime la fiducia al nuovo Governo. I progetti di legge possono essere presentati dal Governo o da membri di una qualunque delle due Camere, e devono essere approvati nello stesso testo da entrambe, ad eccezione che per le leggi di finanza (money bill) che possono essere approvati comunque anche senza l’assenso del senato.
RUSSIA
La Federazione Russa è uno stato democratico e federale con una forma di governo presidenziale. Il Presidente è eletto a suffragio universale diretto con un sistema a doppio turno. Il potere legislativo è esercitato dal Parlamento (Assemblea federale), costituito dalla Duma di Stato e dal Consiglio della Federazione (Soviet Federatsii). Quest’ultimo è composto da due rappresentanti per ognuno degli 83 soggetti territoriali membri della Federazione per complessi 166 membri. Il sistema parlamentare della Federazione russa è di tipo bicamerale ineguale e discende dalla struttura federale dello Stato. Duma e Consiglio federale sono pertanto caratterizzati non solo da un diverso tipo di rappresentanza (popolare o degli enti territoriali) ma anche, e conseguentemente, da poteri e competenze diversificate. Il Consiglio non partecipa alla procedura di nomina del Governo, né al rapporto fiduciario. L’iniziativa legislativa spetta al Consiglio della Federazione ed ai suoi componenti, così come al Presidente, ai deputati della Duma, al Governo, agli organi legislativi dei soggetti che costituiscono la Federazione e – per le materie di loro competenza – alla Corte costituzionale, alla Corte suprema e alla Corte superiore di arbitrato della Federazione russa. Nel caso in cui il Consiglio della Federazione respinga un progetto di legge, la Duma ha la possibilità di approvarlo nel testo originario con una maggioranza qualificata.
Né la Duma né il Consiglio federale dispongono del potere di inchiesta parlamentare.
SPAGNA
L’ordinamento costituzionale vigente dal 1978 configura la Spagna quale monarchia parlamentare dotata di un Parlamento bicamerale, articolato nel Congresso dei deputati (Congreso de los Diputados) e nel Senato (Senado). L’esistenza della seconda Camera è stata una costante nel costituzionalismo spagnolo e risponde a una duplice funzione: non solo quella di rappresentanza del popolo (al pari del Congresso), ma anche la rappresentanza territoriale.
I suoi componenti sono per la maggior parte eletti a suffragio universale diretto (al pari dei 350 deputati del Congresso) e, in parte residuale, sono designati dai Parlamenti delle 17 Comunità Autonome. Il bicameralismo spagnolo è imperfetto, con preminenza del Congresso sul Senato, sia nel procedimento di formazione del Governo che in quello legislativo. Tutte le competenze relative al rapporto fiduciario con il Governo spettano al Congresso. Il Senato non solo è estraneo alle procedure di formazione e fiducia al Governo, ma anche a quelle di messa in stato di accusa del Presidente e degli altri membri del Governo, di autorizzazione all’indizione di referendum e di conversione di decreti-legge. Il Senato è partecipe del potere legislativo, sia pure in posizione subordinata al Congresso, concorrendo solo in via eventuale al relativo procedimento e con poteri limitati. Gode di potere di veto sospensivo e superabile.
SVIZZERA
La Svizzera moderna è nata nel 1848. Fino ad allora non poteva dirsi propriamente uno Stato, ma piuttosto una libera alleanza di cantoni autonomi i cui rapporti di cooperazione variavano secondo i periodi. Prima del 1848 i Cantoni erano inoltre liberi di separarsi dalla confederazione qualora lo volessero. Da allora, la Svizzera è divenuta uno Stato federale dotata di un’autorità centrale per controbilanciare e limitare il potere dei singoli Cantoni. L’Assemblea federale è composta da due camere, entrambe elette a suffragio diretto: il Consiglio Nazionale in rappresentanza dei cittadini e il Consiglio degli Stati in rappresentanza dei Cantoni. Il Consiglio degli Stati consta di 46 membri eletti a suffragio diretto dai cittadini in rappresentanza dei Cantoni. Le due camere sono dotate di identiche competenze. Per quanto riguarda la vigilanza sull’attività del governo, dell’amministrazione federale e di altri organi, essa è attribuita all’Assemblea federale.
USA
Repubblica federale di tipo presidenziale, con un Parlamento elettivo (Congress) articolato in due rami: il Senato (Senate) e la Camera (House of Representatives). Il Senato degli Stati Uniti d’America è composto da 100 membri eletti a suffragio universale nei 50 collegi elettorali (constituencies) coincidenti con i 50 Stati federati. Ogni collegio elegge due membri. I componenti della House of Representatives sono invece 435. La funzione legislativa, negli USA, compete principalmente al Parlamento. Un progetto, per diventare legge, deve essere approvato in termini identici da entrambe le Camere. A differenza di quanto accade in Italia, se la Camera che si occupa di un disegno di legge per seconda introduce modifiche al testo approvato dall’altro ramo del Parlamento, non si verificano rimandi e nuove letture, ma si procede all’istituzione di una camera di conciliazione. Senate e House of Representatives possono, a maggioranza dei due terzi, proporre emendamenti alla Costituzione. Questi emendamenti, per entrare in vigore, devono poi essere approvati a maggioranza qualificata dagli Stati dell’Unione.
Gli effetti del bicameralismo perfetto:
Ecco gli elenchi delle proposte di legge approvate in uno dei due rami del Parlamento ferme in attesa di essere discussi nell’altra camera, provvedimenti che potrebbero già essere legge se superassimo l’attuale sistema paritario tra le camere.
Proposte di legge approvate al Senato in attesa di discussione alla Camera
Proposte di legge approvate alla Camera in attesa di essere discusse al Senato
